第73章广东每年从江西引进5000名中高端技能人才

　

摘 要：与硬法相比，软法的调整方式主要是在传统的行政执法与管理中尽可能地采用协商民主的方式。

[2]《十七大报告》和《政府工作报告》确定的行政管理体制改革的目标、任务和路径选择涉及对政府系统内部相互之间关系以及政府外部关系的全面调整和变革。如NGO、NPO等各种社会组织、团体。

在传统的行政管理体制下，政府是公共事务的唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者。改革与法治既有统一的一面，也有矛盾和冲突的一面。因此，我们今天要进行的改革和本文要研究的改革无疑是具有一定政治体制改革内涵的广义的行政管理体制改革。总之，这些均应根据管理事项的不同性质和管理的不同目标确定，不能一刀切。应加强行政相对人对行政行为，特别是政府决策行为的民主参与，强化公开、公正、公平原则及其相关制度。

加强法治是改革的目标和任务之一，改革（只要是遵循正确方向的改革）无疑会推进法治，而法治反过来又可以保障和促进改革，这是二者统一的一面。有限政府不仅是相对于政府与行政相对人的关系而言的。[4] 狄骥认为，19世纪下半叶以后，政府的功能已由战争、治安与司法向公共服务转化，政府必须使用它们所拥有的力量服务于公众需要和公民的生活需求（如邮政、铁路、交通、照明等），公共服务是现代国家的基础（参见[法]莱昂．狄骥著：《公法的变迁，法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第12—13页）。

[9] 关于中国公民社会组织的历史发展情况，可参阅王建芹著：《第三种力量——中国后市场经济论》，中国政法大学出版社2003年版，第163—240页。对于某些必须由政府提供的公共服务，政府则应完全以服务人民为目的，而不能以营利为目的，即使收费，也应以工本费为限。[13]三是正确认识和处理好改革与法治的关系。[7]而根据现代公法学理论，政府与行政相对人权利义务虽然不对等，但双方在总的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公职人员是公仆，行政相对人是政府提供服务的服务对象，二者是合作的关系。

[5] 参见国务院2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》，中国法制出版社2004年版，第5页。在研究了广义行政管理体制改革涉及的政府外部三个层面的关系后，现在我们来探讨狭义行政管理体制改革涉及的政府内部关系的三个层面的问题。

《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第197—211页。上世纪六、七十年代，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞阶级斗争，阶级斗争，一抓就灵。各自对自己的行为（领导行为和执行行为）负责，包括负法律的、政治的和道义的责任，以避免过去某些一把手享有和行使国家公权力性质的权力却不承担法律责任和政治责任（仅在党内承担责任）的体制失衡现象。[1]《政府工作报告》以改革总的原则和要求的表述对十七大报告提出的改革目标予以了细化和完善：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。

[6]参见温家宝：《在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告》，《人民日报》2008年3月20日。[美]罗伯特．诺齐克著：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，第35页）。二是正确认识和处理好保障行政高效、快捷与防止过分集权、滥权的关系。（四）加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

有些社会公共事务，由NGO、NPO等社会组织、团体管理可能比政府管理更好，更有效。人民创立政府，究竟需要政府干什么？人们有各种不同的答案，有人认为政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序，保护公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相对人私人的事应尽量少管或不管。

这样，就导致了许多怪现象的出现：有权、有钱的不管事，管事的没有权，没有钱，逼得下面管事的人要么睁一只眼闭一只眼不管事，要么跑部钱进。进入 姜明安 的专栏 进入专题： 行政管理体制改革 。

因为社会公权力组织处在其成员的直接参与和直接监督之下，较少可能滋生官僚主义和腐败。三、政府与权力机关、司法机关、执政党关系的调整和变革政府与权力机关、司法机关、执政党的关系也是广义的行政管理体制改革的内容。因此，像这一类管理事项，是否能借鉴国外的经验，通过法律直接赋予管理部门更多的独立性，使之能一定程度地减少政府（包括地方政府和中央政府）对其行使职权的干预，确保其行为不受政府短期利益的干扰。但是，我国目前司法审查和司法监督的范围受限太多，抽象行政行为、内部行政行为、涉及公民受教育权、劳动权和知情权、参与权、表达权、监督权等政治权利的行政行为大多被排除在司法审查、司法监督之外。毫无疑问，今后政府与权力机关的关系改革的方向应该是加大权力机关对政府制约、监督的力度，以确保我们政权的民主性质。（二）深化政府机构改革。

[5]，近年来则进一步修正为：在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。《十七大报告》提出的实现上述改革目标的路径和改革任务有七：（一）健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。

而相对于决策机构和执行机构的专门监督机构是专司对所有部内机构和公职人员监督职能的纪检、监察和督察机构，而非对行政相对人进行监督和机构，后者属于狭义的执法机构。[7] 参见[原苏联]瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社1985年版，第3页。

参看王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第172—187页。尽管狭义行政管理体制改革也许是行政管理体制改革的重点，广义的行政管理体制改革更多涉及的是政治体制改革的内容。

政府与执政党关系的调整变革的最重要的要求是处理好党的领导与责任政府关系的平衡。在这种关系中，有限政府原则要求政府不要管得太宽、管得太多、不要干预相对人自治范围内的事。人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想象政府之外还有其他公权力——社会公权力——的存在。[11] 关于美国的独立规制机构，王名扬教授曾在其著作《美国行政法》和《比较行政法》中归纳出若干特点：它们的职能在于规制某一方面的经济活动或社会活动。

再次，政府与权力机关关系还涉及人大对政府的监督。《地方组织法》过于概括、过于原则，将省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等不同级别的人大、政府的组织、职权和基本活动原则规定于一个法律之中，从而使其法律规范作用大打折扣。

有限政府与服务政府本来是统一的：服务政府是为人民服务的政府，政府为民服务就应该精简机构、转变职能，减少人民的负担，不干预或少干预人民的私人事务，不干预或少干预人民的自由。二、政府与社会关系的调整和变革政府与社会的关系在行政管理体制改革方面主要涉及的是管理主体，即谁来管的问题。

部内专业性机构则直接承担执行职能，专业性机构往往又分为主要承担审批、许可职能的广义执法机构和主要承担检查监督和处罚职能的狭义执法机构。（三）规范垂直管理部门和地方政府的关系。

【注释】[1] 十七大报告并没有明确指出上述哪些要求是改革目标，哪些要求是实现改革目标的路径和改革任务，上述区分是笔者的分析和概括。在法律上有一定的独立地位，不受政治的影响，其政策不受总统和内阁的控制（但事实上要受一定影响）。加强程序制约也许会对效率产生一定的负面影响，但这是为防止滥权、腐败必须付出的代价。[14] 目前现行法律已有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[2] 具体内容参见温家宝：《在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告》，《人民日报》2008年3月20日。例如，在环境管理领域，现在一些地方政府在其错误的政绩观和局部利益、短期利益的驱使下，往往牺牲环境、牺牲生态搞建设，当地的环保部门如对污染企业采取制裁措施或予以关闭，相应地方政府会立即加以干预，压环保部门撤销处罚，保护这些污染企业过关。

对此，我们应如何改革，是否将环保管理体制从以地方管理为主改为中央垂直管理就能解决问题了呢？恐怕不一定。《十七大报告》提出的改革目标是：着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

行政管理体制改革的历史经验证明，服务政府如果不以有限政府加以限制，其服务必然异化。它们享有准立法权和准司法权。

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